O olhar de J. Nye sobre o Multilateralismo e o Unilateralismo

Bárbara Sagioro e Nicole Guaraná Ferreira§

O multilateralismo

No século XIX a Grã Bretanha foi, sem dúvida, uma potência hegemônica e, para a legitimação do seu poder, se empenhou especialmente em oferecer ao Sistema Mundial três bens públicos: a manutenção do equilíbrio do poder entre grandes Estados nacionais da Europa; a promoção de um sistema econômico aberto, principalmente, a partir de 1848 quando sua liderança tecnológica era inconteste; e a preservação da abertura dos espaços internacionais comuns, defendendo a liberdade dos mares e combatendo a pirataria.
Segundo Joseph S. Nye Jr., no livro O Paradoxo do Poder Americano, são exatamente esses três itens que se traduzem, relativamente, para a atual situação dos EUA. Para a manutenção do equilíbrio regional de poder, os EUA devem desestimular o uso da força com o objetivo de expandir as fronteiras e oferecer bens públicos a muitos países. Hoje, com a globalização, promover um sistema econômico internacional é de extrema importância para o desenvolvimento da econômica norte-americana, como também de outros países.
A abertura do mercado global é vista pelos EUA, e também por Nye, como uma forma de combater a pobreza em países subdesenvolvidos, pois com o incremento dos negócios internacionais estes podem aumentar seu capital interno. Para que se mantenha a atuação de mercados livres, ou seja, colocando-se abertamente a favor do livre cambismo, Nye entende a importância da defesa de instituições internacionais que promovam o comércio exterior ou o desenvolvimento econômico, como por exemplo, Organização Mundial do Comércio (OMC), Fundo Monetário Internacional (FMI) e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Os EUA, assim como a Grã-Bretanha no século XIX, tiveram o interesse em manter os bens comuns internacionais abertos, tais como, os mares e oceanos. Atualizando o que hoje se entende por bens públicos globais, para mantê-los para o conjunto do Sistema, os EUA devem atuar no desenvolvimento e conservação dos regimes jurídicos e instituições que organizem a ação internacional em diversos domínios, como por exemplo, a proliferação de armas, garantia da manutenção da paz, dos direitos humanos. Os EUA devem lutar contra o terrorismo, assim como promover a liberdade de comércio e a preservação do meio ambiente.
É certo que a ajuda dos EUA aos países estrangeiros caiu nos últimos anos, além de não ser uma prática comum entre os norte-americanos, mas, é bom ressalvar, assim como o faz Nye, que em todo caso só a ajuda não basta para o desenvolvimento. O mais importante é a abertura de mercados, o reforço e amadurecimento das instituições e a inibição da corrupção. Os EUA como potência tem capacidade para fomentar bens públicos, agindo como mediador o que, conseqüentemente, traz aumento do seu poder.
Muitas vezes os direitos humanos e a democracia podem ser vistas por outros países como uma ingerência à sua soberania ou como uma forma de unilateralismo prepotente norte-americano, mas os valores da sociedade norte-americana devem ser disseminados. É comum haver conflitos de civilizações, pois estes ocorrem, normalmente, pelo narcisismo das pequenas diferenças, levando cada vez mais violência e violação dos direitos humanos. Mesmo que os direitos humanos e a democracia não representem a política externa em si, pois esta busca atingir a segurança, as vantagens econômicas, tanto quanto, resultados humanitários, estes são valores que não podem ser esquecidos.
Mesmo com os EUA ocupando uma posição hegemônica, o problema da violação do poder persiste ainda nos dias de hoje, tendo em vista a inexistência de uma política sólida norte-americana visando promover a democracia. Isto pode ser atestado, por exemplo, pelo que acontece na Arábia Saudita e também pela necessidade de conciliar os direitos humanos na Rússia, assim como para se formar uma coalizão antiterrorista. A hegemonia dos EUA sofre com as ameaças da URSS e também quando a China recusa o controle sobre a proliferação de material nuclear. Os EUA sofrem também com as ameaças aos seus interesses, como a questão da Península Coreana e do Golfo Pérsico. Por último, podemos considerar que há uma ameaça à segurança do país.

O unilateralismo X o multilateralismo

A discussão que gira em torno da vertente unilateralismo versus multilateralismo está relacionada com a forma que um Estado tem de lidar e de se relacionar com outros países. Atuar segundo as regras do isolamento ou do unilateralismo ou se mover de acordo com a cooperação do multilateralismo?
Certo é que, principalmente, no mundo atual o isolamento não é a melhor opção. A conjuntura internacional norte-americana visa promover a abertura dos mercados como uma forma essencial ao desenvolvimento, logo a relação e a abertura a novos valores e regras são essenciais. De acordo com Nye, certos unilteralistas adotam e defendem uma abordagem que ressalta o individualismo presente nos valores norte-americanos. Nessa óptica, o principal objetivo seria impor a mudança em regimes antidemocráticos como o do Iraque, o da Coréia do Norte e o da China.
Para os unilateralistas a adoção de um sistema multilateralista seria a dissolução dos interesses individuais em decisões coletivas, pois para eles, na verdade, os países que se manifestam contrariamente à hegemonia norte-americana não aceitam a legitimidade do poder norte-americano. Eles acreditam que mesmo os EUA se fechando para o resto do mundo, ainda sim, teriam países ávidos pelo acesso aos mercados americanos ou por acordos de cooperação.
De certa forma, quando os EUA aplicam reformas ao Banco Mundial (BIRD) e ao Fundo Monetário Internacional (FMI) está se posicionando como unilateralista, ou seja, fazendo valer sua vontade. Pelo fato de os unilateralistas se importarem menos com a promoção do que com a proteção dos valores norte-americanos, estes pregam o apego firme e decidido à soberania nacional.
Nos EUA, particularmente, a luta entre multilateralistas e unilateralistas, muitas vezes, adquire a forma de disputa entre o Presidente e o Congresso. O acirramento de posições tem levado o país a uma política externa desconcertada. Mas os EUA tiveram um importante papel na promoção de projetos multilaterais como o Tratado do Direito do Mar, o Tratado Abrangente de Proscrição dos Testes Nucleares, o Tratado de Minas Terrestres, o Tribunal Penal Internacional, o Protocolo de Kyoto, dentre outros. Porém apesar do empenho do Departamento de Estado, todos esses tratados não foram ratificados pelo Congresso.
O resultado dessas negociações é chamado de unilateralismo paralelo, pois a disposição de cumprir os acordos internacionais só acontece quando interessa aos EUA. Por exemplo, em relação ao Protocolo de Kyoto, o Presidente Bush se recusou a negociar. A conseqüência foi uma reação internacional de frustração e irritação, minando o poder americano. Apesar de Bush em sua campanha dizer que os EUA tinham hegemonia e poder, mas que para promoverem a paz era necessário ser humilde, caso contrário seriam considerados uma nação arrogante e não teriam o apoio internacional, não foi esta a postura que prevaleceu em sua gestão, pois outras nações acabaram por considerar sua política arrogante e unilateral, gerando até um sentimento de anti-americanismo no mundo. Muitos norte-americanos reafirmaram o poderio dos EUA, argumentando que países pretensiosos, como a França, não aceitam essa liderança.
Para que os EUA tenham uma aprovação internacional é necessário colaborar de um modo multilateral com outras nações nos problemas globais. Isto significa que se deve desenvolver leis e instituições multilaterais, que obriguem outros países a adotarem, também, um regime de cooperação internacional. Nessa direção, países como a França também tem interesse na adoção de estratégias multilateralistas, tendo em vista que esvaziam o poder pretendido pelos Estados Unidos.
Nye nos mostra que o poder americano deveria ser utilizado para moldar instituições internacionais para a promoção de uma ordem nacional mais cooperativa. Assim, por mais que o multilateralismo envolva custos, os benefícios são muito maiores. As normais internacionais obrigam e impedem as ações de curto prazo dos americanos, mas também atendem aos seus interesses na medida em que obrigam, igualmente, outros países a cumprirem certas obrigações. Por outro lado, a maior cooperação de outros países significa também o estreitamento da liberdade de ação dos EUA.
Segundo Nye, a opção multilateralista é um bom meio de alcançar melhores resultados no futuro, ou seja, de se manter e alcançar os interesses dos EUA no longo prazo. Esse modo pluralista seria um modo de evitar surpresas futuras. A oportunidade dos estrangeiros de influenciarem o sistema político americano são um incentivo a aliança, pois eles se sentem mais confortáveis em saber que de alguma maneira o poder dos EUA está limitado. Foi essa possibilidade de interação e a maior confiança gerada que possibilitou alianças duradouras, que permaneceram mesmo depois do desaparecimento da ameaça da Guerra Fria.
Um dos motivos da diminuição de desconfiança em relação às intenções de domínio dos EUA é sua participação em uma rede de instituições internacionais. A barganha institucional, sem dúvida, diminui a autonomia norte-americana na tomada de decisões unilaterais, mas, em troca, o que se ganhou foi a maior simpatia dos outros participantes, evitando com algum sucesso a formação de alianças contrárias. Embora os acordos multilaterais em geral sejam mais vantajosos, ocasionalmente, os Estados Unidos devem recorrer a táticas unilaterais levando ao que Richard Haass, Diretor de Planejamento Político do Departamento de Estado, chamou de “multilateralismo à la carte”, ou seja, ao invés de se determinar a melhor estratégia de ação genericamente, é necessário examinar cada acordo antes de decidir.
Na escolha da abordagem unilateral ou multilateral, Nye diz que sete são os critérios a serem analisados:
1. Nos casos que envolvem interesses vitais da nação norte-americana não deve ser excluída a ação unilateral, mas ressalva que mesmo uma ação unilateral é mais bem sucedida com o apoio multilateral. Um exemplo foi a invasão do Iraque, que levou, mesmo tendo sido vetado pela ONU, os EUA a invadirem o país por se tratar de um caso onde consideravam que estavam em perigo.
2. Deve-se ter cuidado em assinar acordos internacionais que possam “atar as mãos” do país em relação a produzir paz estável em regiões de tensão. Em conseqüência do seu papel militar global, os interesses e a necessidade dos EUA diferem dos países menores, que possuem interesses limitados. Isto ocorreu quando se tentou assinar um tratado sobre minas terrestres e os EUA recusaram com a justificativa da necessidade de minas antitanque para a proteção contra a invasão norte-coreana a Coréia do Sul desmilitarizada.
3. Algumas táticas unilaterais ajudam a firmar outros compromissos multilaterais. Por exemplo, a posição norte-americana de penalizar através de sanções países que não praticam o livre comércio e, segundo Nye, isso possibilitou o aperfeiçoamento dos mecanismos de arbitragem de disputas na OMC.
4. Os EUA devem rejeitar iniciativas multilaterais que promovam interesses dos outros, venham de alguma nação ou que se oponha a seus valores. A Nova Organização Internacional da Informação, que foi proposta na década de 70 pela UNESCO, dava abertura a países com governos autoritários a restringir a liberdade de imprensa. Os Estados Unidos, por identificarem que iria contra seu princípio de liberdade de expressão não concordou com o acordo.
5. O multilateralismo é a única saída em algumas questões cooperativas que não teriam sucesso através de uma ação unilateral. A mudança climática é um exemplo, pois através da ação de um único país para reduzir as emissões não haverá resultado global satisfatório.
6. O multilateralismo deve ser um meio de levar os outros países a ajudarem os EUA na responsabilidade de gerar bens públicos. A legitimidade de um guarda-chuva multilateral reduz os custos político do poder brando americano.
7. Ao escolher entre uma das duas táticas a seguir, deve-se levar em conta como isso pode afetar o poder brando americano. Ao agir contra a opinião dos outros países pode-se despertar uma rejeição, que acaba por diminuir a simpatia e a disposição desses países a agirem de acordo com os interesses americanos.

Soberania, Democracia e Instituições Globais

Para Nye, a democracia funciona melhor nas Nações-Estados soberanas, assim dar demasiado poder às instituições globais pode levar os EUA, bem como outras nações, a perderem a independência na tomada de decisões. A soberania, porém, é um termo ambíguo, pois para aqueles que são contrários ao multilateralismo é definida como a autoridade e o controle interno. Entretanto, pelo fato de os problemas nem sempre poderem ser resolvidos unilateralmente, é possível que o controle soberano aumente com a participação internacional.
Um Estado nacional, atualmente, não tem a capacidade de proteger a pátria simplesmente através da proteção de suas fronteiras. Porém, com a cooperação de outros Estados, torna-se mais fácil a repressão a forças que ameacem, tanto no seu próprio território como no dos que colaboram. Realça, entretanto, que para se obter a colaboração é necessário tanto o uso do poder bruto, quanto do poder brando.
As múltiplas identidades também tornam mais difíceis a impermeabilidade do Estado soberano. É fato que empresas americanas alocam suas produções em diversos países, assim como diversas ONG`s americanas algumas vezes apóiam acordos que o Estado não considera interessante, como o de minas terrestres. Apesar de muitos defensores da soberania dos Estados nacionais considerarem que os EUA poderiam agir contrários à opinião internacional, entretanto, é bom lembrar que o preço que pagaria seria caro demais, pois poderia levar à rejeição da liderança americana. Estados que normalmente se submetem aos interesses americanos poderiam se tornar menos amigáveis, por considerarem uma atitude de arrogância, além do que agir sozinho por muitas vezes é inviável. Assim, Nye afirma que, embora a cooperação multilateral não ameace fortemente a soberania, algumas vezes isso pode ocorrer, mas, ao invés de rejeitar as instituições desse tipo os EUA devem garantir que estas instituições dêem abertura a ações unilaterais, quando necessário, preservando os processos democráticos internos dos países.
Nye reconhece que o desafio mais relevante é possibilitar que os diferentes tipos de economia se desenvolvam lado a lado. A cooperação e tomada de decisões conjuntas são importantes para garantir um ambiente adequado, porém algumas vezes os Estados nacionais devem recorrer a leves restrições para preservar-se. O caso da OMC seria ilustrativo, pois ela serve de plataforma para a condução das “regras do jogo”, mas não é suficiente para que medidas contrárias aos EUA sejam tomadas por outros Estados visando interesses legítimos. Entretanto, uma ação deste tipo levaria a penalidades que as inibiriam quando não fossem realmente visando o interesse maior do país.
Mesmo que não exista uma democracia por votação, nota-se que muitas instituições são regidas por meio de democracia indireta. O Banco Central Americano corresponde, indiretamente, ao resultado das eleições e algo parecido também ocorreria nas instituições internacionais. E para que as instituições internacionais ganhem mais credibilidade e sejam vistas como democráticas e não ameaçadoras à soberania, um importante passo seria as tornar mais transparentes através da eliminação de procedimentos secretos. De acordo com Nye, as ONG`s também participam de forma ativa para o aumento da transparência das instituições, pois embora não tenham direito a voto, possuem força para influenciar e dialogar com as instituições. Igualmente, também o setor privado desempenha importante papel na responsabilidade de imprimir mais transparência às instituições, pois junto com seus investidores e representantes de Estado conseguem pressionar Estados corruptos a se tornarem mais transparentes e menos burocráticos. As pressões econômicas ainda são um poderoso instrumento.
Assim, se há o interesse de se preservar as instituições internacionais é necessário aumentar a responsabilidade de cada ator descrito acima, para aumentar sua transparência e eficácia. Entretanto, não há uma resposta clara e única para como reconciliar as necessárias instituições multilaterais globais com a responsabilidade democrática. Porém, quanto mais as instituições lidam com valores amplos mais se aproximam da legitimidade da responsabilidade democrática.

Olhando para o Futuro
Nye considera pouco provável que os EUA venham perder seu posto de potência hegemônica, pelo menos até o próximo século. Ele avalia que se os EUA agirem de forma eficaz no combate ao terrorismo é improvável que este venha a destruir o poder americano. Assim, a única entidade capaz de desafiar os EUA seria a UE, se esta se tornar coesa, com grande capacidade militar e se as relações com esse bloco se deteriorassem. Porém, a combinação de tais fatores, além de parecer improvável, decorreria também de uma grande inépcia americana, pois os EUA têm interesse em manter seu principal adversário e parceiro cooperativamente.
Outros países também poderiam complicar a situação americana, mas na verdade como afirma Dominique Moisi, crítica francesa, o desenvolvimento global não altera o fato que a presença dos EUA seja essencial para que algo ocorra, mas a força e multiplicidade de novos agentes fazem com que ele sozinho também não consiga realizar nada. Outros fatores que arriscam o papel dos EUA no mundo também, hoje, parecem pouco prováveis, embora nada impeça que percam espaço. Caso isto ocorra, entretanto, os EUA não deixarão de ser uma potência de primeira grandeza na política mundial em um futuro próximo. Partindo do princípio de que a sua produtividade econômica será sustentada a longo prazo, que sua sociedade não entrará em decadência, que seu poder militar continuará forte sem se tornar extremamente ofensivo, que nenhuma catástrofe venha a ocorrer alterando o rumo do multilateralismo que vem sendo buscado, os EUA continuará a buscar o topo, pois essas são suposições, na opinião de Nye, pouco prováveis e permitirão deu os EUA continuem em posição de destaque.
Nye, um adepto do poder das tecnologias da informação afirma que “[...] na era da informação global, ser o número um já não é o que era. Para ter êxito neste mundo, o nosso país deve não só conservar o poder bruto como também expandir o poder brando e saber combinar os dois na defesa dos interesses nacionais e globais”. E esse parece ser o maior desafio norte-americano, ou seja, saber usar de maneira correta seus poderes, sem se tornarem arrogantes ao ponto de perderem sua posição pela não aceitação de sua liderança pelos outros atores globais. Os EUA devem se abrir para o multilateralismo e recorrer a medidas unilaterais com cautela, para que não provoque deterioração de sua imagem de criador de bens públicos para o mundo.


§ Trabalho para a disciplina RI5E do curso de Relações Internacionais da ESPM-Rio – Profª. Gloria Moraes. NYE, Joseph S. O Paradoxo do Poder Americano. São Paulo – Editora : UNESP, 2002.